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이 사안의 경우, 「근로기준법」 제2조제2항에 따라 통상임금을 평균임금으로 하여 퇴직금을 산정하여야 합니다.

먼저 「근로기준법」 제2조에서는 평균임금의 산출 방법에 관하여 규정하면서(제1항제6호), 같은 조 제1항제6호에 따라 산출된 금액이 그 근로자의 통상임금보다 적으면 그 통상임금액을 평균임금으로 한다고 규정(제2항)하고 있는데, 이처럼 같은 법 제2조제2항은 별개의 독립적인 규정이 아니라 같은 조 제1항제6호와 불가분의 관계에서 평균임금 개념을 보완하는 규정인바, 평균임금을 산출할 때에는 원칙적으로 같은 조 제1항제6호에 따르되, 그 산출된 금액이 통상임금보다 낮아지는 경우에는 같은 조 제2항이 적용되어 통상임금액이 최종적인 평균임금이 됩니다.

그렇다면 퇴직급여법에서 「근로기준법」 제2조제2항의 적용을 배제하는 별도의 규정을 두고 있지 않은 한, 퇴직급여법 제8조제1항에 따라 근로자의 퇴직금을 산정할 때에도 마찬가지로 해당 근로자의 평균임금이 통상임금보다 적으면 「근로기준법」 제2조제2항에 따라 통상임금액을 평균임금으로 하여 퇴직금을 산정하여야 할 것입니다.

그리고 통상임금은 「근로기준법」에 따른 연장·야간·휴일근로에 대한 가산임금(제56조), 해고예고수당(제26조) 및 연차유급휴가수당(제60조) 등 각종 법정수당을 산정하는 ‘기준임금’으로서 실제 근로시간이나 근무실적 등에 따라 증감·변동될 수 있는 평균임금의 최저한을 보장하는 기능을 하는 한편³⁾, 퇴직금 제도는 근로자의 통상의 생활을 종전과 같이 보장하려는 데 그 취지가 있는 제도인바⁴⁾, 그 퇴직금의 산정 기초가 되는 평균임금이 각종 법정수당의 산정 기초인 통상임금에도 미치지 못하는 경우에는 이를 보정하여 통상임금액을 기초로 산정된 퇴직금으로 지급할 수 있도록 하는 것이 통상임금 및 퇴직금 제도를 둔 취지에 부합하는 해석입니다.

아울러 「근로기준법」은 헌법에 따라 근로조건의 기준을 정함으로써 근로자의 기본적 생활을 보장·향상시키는 것을 목적(제1조)으로 하고 있고, 퇴직급여법은 근로자 퇴직급여제도의 설정 및 운영에 필요한 사항을 정함으로써 근로자의 안정적인 노후생활 보장에 이바지함을 목적(제1조)으로 하고 있는바, 두 법률의 입법목적에 비추어 볼 때 소정근로를 제공한 근로자가 통상임금액을 기초로 산정한 퇴직금에 미치지 못하는 금액을 퇴직금으로 지급받는 것은 근로자의 기본적 생활 및 안정적인 노후생활을 보장하려는 두 법률의 입법목적에 부합하지 않는다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.

따라서 이 사안의 경우, 「근로기준법」 제2조제2항에 따라 통상임금을 평균임금으로 하여 퇴직금을 산정하여야 합니다.

이 사안의 경우, 토지 사용에 대한 공유자 전원의 동의를 받아야 합니다.

국토계획법 제57조제1항 및 같은 법 시행규칙 제9조제1항제1호에서는 개발행위허가를 신청하려면 “토지의 소유권 또는 사용권 등 신청인이 당해 토지에 개발행위를 할 수 있음을 증명하는 서류” 등을 첨부하여 개발행위허가권자에게 제출하여야 한다고 규정하고 있을 뿐, 공유토지에 대한 개발행위허가 신청 시 토지 사용에 대한 공유자 전원의 동의를 받아야 하는지 아니면 공유자 과반수의 동의만 받으면 되는지에 관하여는 규정하고 있지 않으므로, 이 사안의 경우 공유물의 관리ㆍ처분ㆍ변경에 관한 일반법인 「민법」에 따라야 할 것입니다.

그런데 「민법」 제262조제1항에서는 물건이 지분에 의하여 수인의 소유로 된 때에는 공유로 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제264조에서는 공유자가 다른 공유자의 동의 없이 공유물을 처분하거나 변경하지 못한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제265조 본문에서는 공유물의 관리에 관한 사항은 공유자의 지분의 과반수로써 결정한다고 규정하고 있는바, 이 사안에서는 공유토지에서 건축물을 신축하기 위하여 하려는 토지의 형질변경이 공유물의 처분 또는 변경에 해당하는지 아니면 공유물의 관리에 관한 사항에 해당하는지가 문제됩니다.

먼저 국토계획법 시행규칙 제9조제1항제1호에서는 개발행위를 하려는 자가 개발행위허가 신청하는 경우 토지의 소유권 또는 사용권 등 신청인이 해당 토지에 개발행위를 할 수 있음을 증명하는 서류를 제출하도록 하고 있는바, 이는 신청인이 해당 토지에서 계획한 개발행위를 안정적이고 적법하게 수행할 수 있는 권원을 확보하였는지를 확인하기 위한 서류를 제출해야 한다는 의미¹⁾로 이해됩니다.

그런데 국토계획법 제56조제1항제2호에 따라 개발행위허가를 받아야 하는 토지의 형질변경은 건축물의 신축 등을 위해 토지의 형상을 그에 적합한 대지로 변경하는 공사²⁾로서 절토ㆍ성토ㆍ정지ㆍ포장 등의 방법으로 토지의 형상을 변경함으로써 토지의 형질을 외형적으로 사실상 변경시키고 또 그 변경으로 말미암아 원상회복이 어려운 상태로 만드는 것인데³⁾, 이는 공유물을 사용ㆍ수익할 구체적인 방법을 정하는 등 공유물의 관리행위를 넘어 공유물의 기존의 모습에 본질적 변화를 일으키는 ‘처분’이나 ‘변경’에 해당하는 바⁴⁾, 이 사안의 경우 공유토지 사용에 대한 공유자 전원의 동의를 받아야 한다고 보아야 합니다.

그리고 「건축법」 제11조제11항제2호에서는 공유 건축물 및 토지에 대한 공유자 수의 100분의 80 이상의 동의를 받고 동의한 공유자의 지분 합계가 전체 지분의 100분의 80 이상인 경우 예외적으로 소유권을 확보하지 않아도 건축허가를 받을 수 있도록 하는 특례를 명시적으로 규정하고 있는 반면, 국토계획법령에서는 공유토지에 대한 개발행위허가 신청 시 동의를 받아야 하는 공유자 수의 비율에 대한 별도의 규정을 두고 있지 않은 점을 고려할 때, 이 사안의 경우 「민법」상 공유물의 규정을 엄격하게 적용하여 토지 사용에 대한 전원의 동의가 필요하다고 해석하는 것이 타당합니다.

아울러 토지 사용에 대한 일부 공유자의 동의만으로 개발행위허가를 할 경우 개발행위허가 처분 이후 동의하지 않은 다른 공유자 사이에서 법적 다툼이 발생할 가능성을 배제할 수 없는바, 행정의 실효성과 안정성을 담보하기 위해서는 공유토지의 사용에 대한 동의 요건에 대해서는 엄격하게 해석할 필요가 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.

따라서 이 사안의 경우, 토지 사용에 대한 공유자 전원의 동의를 받아야 합니다.

산업집적법 제28조의5제1항제3호에 따라 지식산업센터에 입주할 수 있는 시설은 같은 법 시행령 제36조의4제2항 각 호의 시설을 제외한 모든 시설입니다.

먼저 산업집적법 제28조의5제1항제3호에서는 지식산업센터에 입주할 수 있는 시설의 하나로서 “그 밖에 입주업체의 생산 활동을 지원하기 위한 시설로서 대통령령으로 정하는 시설”을 규정하고 있고, 그 위임에 따른 같은 법 시행령 제36조의4제2항 각 호 외의 부분 본문에서는 “같은 법 제28조의5제1항제3호에 따른 입주업체의 생산 활동을 지원하기 위한 시설은 다음 각 호의 시설을 제외한 시설로 한다”고 규정하고 있어, 같은 법 시행령 제36조의4제2항 각 호의 시설을 제외한 시설이라면 입주업체의 생산 활동을 지원하기 위한 시설에 해당한다는 점이 산업집적법령의 문언 및 규정체계상 명확하다고 할 것이고, 해당 시설이 입주업체의 생산 활동을 지원하기 위한 기능 등을 갖추었는지 별도로 판단하도록 규정하고 있지 않으므로, 같은 영 제36조의4제2항 각 호의 시설을 제외한 모든 시설은 “같은 법 제28조의5제1항제3호에 따라 지식산업센터에 입주할 수 있는 입주업체의 생산 활동을 지원하기 위한 시설”에 해당한다고 보아야 합니다.¹⁾

그리고 통상적으로 법률에서 “…하는 시설로서 대통령령으로 정하는 시설”과 같은 표현 방식으로 위임 규정을 두는 것은 어떠한 내용을 하위법령으로 정할 것인지 상위법령에서 예측할 수 있도록 하기 위한 것으로서²⁾, 하위법령에서 이러한 방식으로 위임된 사항을 정할 때에는 “…하는 시설로서”의 기준에 부합하는 사항을 규정해야 할 것이므로³⁾, 산업집적법 시행령 제36조의4제2항 각 호의 시설을 제외한 시설은 이미 “입주업체의 생산 활동을 지원하기 위한 시설”의 기준을 충족하고 있는 것으로 보아야 할 것입니다.⁴⁾

또한 종전 산업집적법 시행령(2023년 3월 28일 대통령령 제33366호로 타법개정되어 같은 날 시행되기 전의 것) 제36조의4제2항에서는 입주업체의 생산활동을 지원하기 위한 시설을 열거하여 규정하고 있었는데, 2023년 3월 28일 대통령령 제33366호로 타법개정하면서 농업, 도박업, 주택 공급업 등 일부 시설을 제외한 대부분의 시설을 입주할 수 있도록 하여 입주기업의 편익을 제고하고 지식산업센터를 활성화하려는 취지에서⁵⁾ 지식산업센터에 입주할 수 없는 시설만 규정하는 것으로 규정방식을 변경하였는바, 산업집적법 제28조의5제1항제3호에 따라 지식산업센터에 입주할 수 있는 시설 여부를 판단할 때, 같은 법 시행령 제36조의4제2항 각 호의 시설에 해당하지 않는 시설인지 여부에 대한 판단 외에 입주업체의 생산 활동을 지원하기 위한 시설인지에 관한 별도의 판단이 있어야 한다고 해석하는 것은, 특별한 근거 없이 지식산업센터 입주대상 시설에 대한 규제를 강화하는 것으로서 입주업체의 범위를 넓히려는 산업집적법령의 취지에 부합하지 않습니다.

따라서 산업집적법 제28조의5제1항제3호에 따라 지식산업센터에 입주할 수 있는 시설은 같은 법 시행령 제36조의4제2항 각 호의 시설을 제외한 모든 시설입니다.

「전기사업법」 제7조제5항제5호에 따라 의견수렴 절차를 거쳐야 하는 발전사업의 범위는 같은 법 시행령 제4조의2제2항 각 호에 규정된 사업으로 한정됩니다.

먼저 「전기사업법」 제7조제5항제5호에서는 신재생에너지법 제2조에 따른 태양에너지 중 태양광, 풍력, 연료전지를 이용하는 발전사업의 경우 “대통령령으로 정하는 바에 따라 사전고지를 통하여 주민 의견수렴 절차를 거칠 것”이라고 규정하여 주민 의견수렴 절차의 적용 범위와 방법 등을 직접 규정하지 않고 대통령령으로 정하도록 위임하고 있는데, 이는 발전사업의 종류와 규모 등에 따른 현실 적합성을 고려하여 주민 의견수렴 절차를 거쳐야 하는 대상과 절차 등을 대통령령에서 구체적으로 정하도록 한 것인바, 「전기사업법 시행령」 제4조의2제2항 각 호에서 사업의 종류와 범위 및 공고 시한을 한정적으로 열거하여 규정하였다면, 이는 해당 사업에 대해서만 의견수렴 의무를 부과한 규정으로 해석하는 것이 문언에 부합합니다.

특히 「전기사업법 시행령」 제4조의2제2항제2호다목에서는 신재생에너지법 제2조제1호나목에 따른 연료전지 발전사업에 대한 공고 시한을 정하면서, 그 대상을 발전설비용량이 “3천킬로와트를 초과하는 발전사업”으로만 한정하고 있는데, 이와 같이 발전설비용량을 기준으로 특정 용량을 초과하는 경우만을 선별하여 규정한 것은 그 용량에 미달하는 사업은 의견수렴 절차를 생략할 수 있도록 하려는 입법 의도가 반영된 것으로 보아야 합니다.

그리고 주민 의견수렴 절차는 발전사업의 허가를 받으려는 자에게는 시간적·경제적 부담을 지우는 규제적 성격을 가지는바, 「전기사업법 시행령」 제4조의2제2항 각 호에 해당하지 않는 사업까지 의견수렴 절차 규정이 적용되는 것으로 확대하여 해석하는 것은 법치행정의 원칙상 허용되기 어려울 뿐만 아니라, 발전사업을 하려는 자의 입장에서 볼 때 공고 시기·방법 등이 문언상 명확하지 않아 사업 진행에 어려움을 초래할 수 있다는 점에서도 타당하지 않습니다.

아울러 발전사업에 대한 의견수렴 규정에 관한 입법연혁을 살펴보면, 2020년 9월 20일 대통령령 제31066호로 「전기사업법 시행령」을 일부개정하면서 발전사업에 대한 의견수렴 대상사업을 주민생활이나 환경에 미치는 영향의 정도를 고려하여 환경영향평가 대상사업 등 ‘일정 수준 이상의 사업’으로 범위를 한정하고, 이에 해당하지 않는 소규모 발전사업에 대해서는 의견수렴 절차 규정을 적용하지 않으려는 취지로 마련된 규정이라는 점¹⁾도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.

따라서 「전기사업법」 제7조제5항제5호에 따라 의견수렴 절차를 거쳐야 하는 발전사업의 범위는 같은 법 시행령 제4조의2제2항 각 호에 규정된 사업으로 한정됩니다.

이 사안의 경우, 지역특구법 제16조제1항 단서에 따라 같은 법 제7조에 따른 주민 등의 의견청취 절차를 생략할 수 없습니다.

먼저 지역특구법 제14조제1항에서는 특화특구의 지정 및 고시가 있으면 특화특구계획의 승인을 받은 것으로 본다고 규정하고 있고, 같은 법 제62조 및 제63조에서는 특화특구의 토지를 효과적으로 이용할 필요가 있으면 용도지역·용도지구의 지정·변경에 관한 계획 등이 포함된 ‘특화특구토지이용계획’을 특화특구계획에 포함시켜야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제64조제1항에서는 특화특구토지이용계획이 포함된 특화특구계획의 승인을 받으면 ‘「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제30조에 따른 도시·군관리계획의 결정’(제1호) 등이 된 것으로 본다고 규정하고 있는바, 특화특구 지정이 있으면 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시·군관리계획의 결정이 의제되어 해당 결정에 포함된 용도지역 등에서의 건축물의 건축 제한 ⁴⁾등의 규정이 적용됩니다.

즉 특화특구 지정이 있으면 특화사업자에게는 규제특례의 효과가 발생하지만, 해당 특화특구지역 내 주민에게는 토지 및 건축물의 용도 및 규모 등의 제한 등 재산권 행사에 중대하고 직접적인 제한이 발생하게 되고, 비록 특화특구계획 변경의 내용이 특화특구 지정기간의 연장이라 하더라도, 이는 단순히 특화특구의 존속기간 변경만을 의미하는 것이 아니라 해당 특화특구에서 적용되는 규제특례에 대한 효력 기간도 연장되는 것이며, 특화특구 내 주민 등에게 연장되는 기간만큼 새로운 법적 상태를 강제하거나 기존의 재산권 제한의 상태를 유지시키는 것으로서 실질적으로 주민의 재산권에 직접적으로 영향을 미치는 결과가 됩니다.

그렇다면 이 사안의 경우 특화특구계획의 변경 내용에 지역특구법 제62조부터 제65조까지의 규제특례가 포함되는 것으로 보아야 하며, 같은 법 제16조제1항 단서에 따라 주민 등의 의견청취 절차를 생략할 수 있는 경우에 해당한다고 보기는 어렵습니다.

그리고 지역특구법 제16조제1항 단서는 특화특구사업의 효율적인 진행을 도모하기 위해 지역주민의 재산권 행사 등을 제한하지 않거나 같은 법에 따른 토지이용규제특례가 포함되지 않은 특화특구계획의 변경에 대해서는 주민 등의 의견청취를 생략할 수 있도록 한 규정인바⁵⁾, 이 사안과 같이 특화특구의 지정기간을 연장함으로써 같은 법 제62조부터 제65조까지의 규제특례가 적용되는 기간도 결과적으로 연장되는 경우까지 주민 등의 의견청취를 생략할 수 있다고 해석하는 것은, 주민의 재산권 행사 등에 영향이 없는 경우에만 예외적으로 의견청취 절차를 생략할 수 있도록 한 지역특구법 제16조제1항의 입법취지에도 부합하지 않습니다.

따라서 이 사안의 경우, 지역특구법 제16조제1항 단서에 따라 같은 법 제7조에 따른 주민 등의 의견청취 절차를 생략할 수 없습니다.

토지보상법 제14조에 따른 토지조서 및 물건조서 작성 업무를 수행한 감정평가법인등은 그 토지 및 물건에 대한 같은 법 제68조에 따른 보상액 산정을 위한 감정평가 업무를 수행할 수 있습니다.

먼저, 토지보상법 제68조제1항 및 제2항에서는 사업시행자가 토지등에 대한 보상액을 산정하려는 경우 감정평가법인등 3인(같은 조 제2항에 따라 시·도지사와 토지소유자가 모두 감정평가법인등을 추천하지 아니하거나 시·도지사 또는 토지소유자 어느 한쪽이 감정평가법인등을 추천하지 아니하는 경우에는 2인)을 선정하여 평가를 의뢰하도록 하고 있고, 이 경우 해당 토지를 관할하는 시·도지사와 토지소유자가 각 1인씩 추천한 감정평가법인등을 포함하여 선정하도록 하고 있으며, 같은 법 시행령 제28조에서는 시·도지사와 토지소유자가 감정평가법인등을 추천하는 경우에 지켜야 할 사항을 정하고 있을 뿐, 토지보상법령에서는 보상액 산정을 위한 감정평가법인등의 선정 기준을 별도로 규정하고 있지 않습니다.

그런데, 「행정기본법」 제8조(법치행정의 원칙)에 따르면 국민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 경우와 그 밖에 국민생활에 중요한 영향을 미치는 경우에는 법률에 근거하여야 하는데, 감정평가법인등의 업무범위를 제한하기 위해서는 법률에 명시적으로 규정된 경우에만 가능하고 법령상 근거 없이 이를 유추적용하거나 확대해석하는 것은 허용되지 않는바, 해당 감정평가법인등이 토지조서와 물건조서의 작성 업무를 수행하였다는 이유만으로 법령의 명시적인 근거 없이 해당 토지와 물건에 대한 보상액 산정을 위한 감정평가 업무를 할 수 없다고 보기는 어렵습니다.

한편, 「감정평가 및 감정평가사에 관한 법률」(이하 “감정평가법”이라 함) 제25조제2항에서는 감정평가법인등은 자기 또는 친족 소유, 그 밖에 불공정하게 업무를 수행할 우려가 있다고 인정되는 토지등에 대해서는 그 업무를 수행해서는 안 된다고 규정하고 있는바, 토지보상법 제14조에 따른 토지조서 및 물건조서 작성 업무를 수행한 감정평가법인등이 같은 법 제68조에 따라 보상액 산정을 위한 감정평가 업무를 수행할 경우 ‘조서를 작성한 주체’와 ‘조서가 제대로 작성되었는지를 평가해야 하는 주체’가 동일하게 되어 보상액 평가 업무를 불공정하게 수행할 우려가 있으므로 그 업무 수행이 제한된다는 의견이 있습니다.

그러나, 토지보상법 제68조에 따른 보상액 산정을 위한 감정평가 업무는 토지등의 경제적 가치를 판정하여 그 결과를 가액으로 표시하는 업무⁶⁾이고, 토지보상법 제14조에 따른 토지조서 및 물건조서의 작성 업무는 토지등의 위치, 면적, 권리관계 등 객관적인 현황 및 사실관계를 확정하는 업무⁷⁾로, 이는 감정평가의 전제일 뿐 그 자체로 가치를 판정하는 행위가 아니므로 동일 주체가 수행하더라도 불공정하게 업무를 수행할 우려가 있다고 보기 어렵고, 감정평가법 제3조 등에서는 감정평가의 공정성과 합리성을 보장하기 위한 원칙과 기준을 별도로 정하고 있는바, 토지조서 및 물건조서의 작성 업무를 수행한 감정평가업자등이 그 토지 및 물건에 대하여 보상액 산정을 위한 감정평가 업무를 수행하는 것만으로 불공정하게 업무를 수행할 우려가 있어 업무 수행이 제한된다고 단정하기는 어려우므로, 그러한 의견은 타당하지 않습니다.

아울러, 토지보상법 제68조제1항에는 토지등에 대한 보상액을 산정하려는 경우 사업시행자는 복수의 감정평가법인등을 선정하여 평가를 의뢰하되, 토지소유자가 추천한 감정평가법인등을 포함하도록 하고 있으며, 같은 법 시행규칙 제16조제6항에 따르면 보상액의 산정은 각 감정평가법인등이 평가한 평가액의 산술평균치를 기준으로 하고 있는바, 같은 법 제14조에 따른 토지조서 및 물건조서의 작성 업무를 수행한 감정평가법인등이 그 토지 및 물건에 대한 보상액 산정을 위한 감정평가법인등으로 선정되었다 하더라도, 해당 감정평가법인등의 평가가 전체 보상액 산정에 절대적 영향력을 미친다고 할 수는 없다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.

따라서, 토지보상법 제14조에 따른 토지조서 및 물건조서 작성 업무를 수행한 감정평가법인등은 그 토지 및 물건에 대한 같은 법 제68조에 따른 보상액 산정을 위한 감정평가 업무를 수행할 수 있습니다.

「건축법」 제14조제2항 및 제11조제5항제3호에 따라 개발행위허가가 의제되는 건축신고를 하려는 경우, 개발행위허가 관련 서류를 제출해야 합니다.

먼저 「행정기본법」 제24조제1항에 따르면 “인허가의제”란 하나의 인허가를 받으면 법률로 정하는 바에 따라 그와 관련된 여러 인허가를 받은 것으로 보는 것을 말하고, 같은 법 제2항에서는 인허가의제를 받으려면 주된 인허가를 신청할 때 관련 인허가에 필요한 서류를 함께 제출하여야 한다고 하고 있는바, 인허가의제는 주된 인허가 관할 행정청으로 창구를 단일화하고 절차를 간소화하려는 것이지 인허가의제 관련 법률에 따른 각각의 인허가 요건에 관한 일체의 심사를 배제하려는 것은 아니므로,(각주: 대법원 2015. 7. 9. 선고 2015두39590 판결 참조) 의제되는 인허가와 관련된 실체적 요건은 의제되는 인허가를 규율하는 법령에 따라 판단해야 합니다.

「건축법」 제14조제1항에서는 건축허가 대상 건축물이라 하더라도 연면적의 합계가 100제곱미터 이하인 건축물 등 소규모 건축물(각주: 「건축법」 제14조제1항제5호 및 같은 법 시행령 제11조제3항 참조)에 해당하는 경우에는 신고를 하면 건축허가를 받은 것으로 본다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 건축신고에 관하여는 건축허가의 인허가의제(제11조제5항)와 협의(제11조제6항) 규정을 준용한다고 규정하고 있으며, 같은 법 시행규칙 제12조제1항제2호에서는 건축신고를 하려는 자는 같은 법 제11조제5항 각 호에 따른 허가 등을 받거나 신고를 하기 위해 해당 법령에서 제출하도록 의무화하고 있는 신청서 및 구비서류(해당사항이 있는 경우로 한정함)를 제출하도록 하고 있는바, 「건축법」에 따라 개발행위허가가 의제되는 건축신고를 하려는 경우에는 개발행위허가 관련 서류도 제출해야 합니다.(각주: 법제처 2023. 4. 14. 회신 22-0920 해석례 참조)

또한, 「건축법」은 건축물의 대지·구조 등을 정하여 건축물의 안전·기능을 향상시키기 위한 법률로서(「건축법」 제1조), 건축신고 시 제출하는 배치도·평면도·입면도 및 단면도 등은 건축물 자체에 대한 건축신고 요건을 검토하기 위한 서류인 반면, 국토계획법은 국토의 이용·개발과 보전을 위한 계획의 수립 및 집행 등에 필요한 사항을 정하는 법률로서(국토계획법 제1조), 현장실측도, 종/횡단면도 등 개발행위허가 관련 서류(각주: 「개발행위허가운영지침」(국토교통부훈령 제1375호) 별표 1 등 참조)는 해당 토지가 건축물의 건축에 적합한 상태로 형질변경이 되어 있는지(각주: 대법원 2020. 7. 23. 선고 2019두31839 판례 참조) 등을 검토하기 위한 서류로, 「건축법」 제14조에 따른 건축신고와 국토계획법 제56조에 따른 개발행위허가는 그 입법 목적과 보호법익이 다른바, 국토계획법 제57조제1항 단서에서 「건축법」에서 정하는 절차에 따라 신청서류를 제출하도록 한 규정을 개발행위허가 관련 신청서류를 제출하지 않아도 된다는 의미로 해석하기는 어렵습니다.

따라서 「건축법」 제14조제2항 및 제11조제5항제3호에 따라 개발행위허가가 의제되는 건축신고를 하려는 경우, 개발행위허가 관련 서류를 제출해야 합니다.

다수의 임차사업자가 있는 건물로서 폐기물을 1일 평균 300킬로그램 이상 배출하는 건물의 소유자등은 「폐기물관리법」 제17조제2항에 따라 신고해야 하는 사업장폐기물배출자에 해당하지 않습니다.

먼저 「폐기물관리법」 제2조제3호에서는 “사업장폐기물”이란 「대기환경보전법」 등에 따라 배출시설을 설치ㆍ운영하는 사업장 등에서 발생하는 폐기물을 말한다고 규정하고 있고, 「폐기물관리법」 제17조제1항에서는 사업장폐기물을 배출하는 사업자가 준수하여야 하는 의무(제1항)와 사업장폐기물의 종류 및 발생량 등의 신고(제2항)를 규정하고 있는바, 폐기물관리법령에서는 “폐기물을 발생”시키는 사업장의 사업자 단위로 사업장폐기물 관련 규제를 적용하고 있습니다.

그런데 일반적으로 사업자란 ‘사업장에서 사업을 경영하는 사람’²⁾을 의미하고, 사업장폐기물배출자는 폐기물의 발생을 전제로 자신의 사업장에서 발생한 폐기물을 내보내는 자³⁾를 말한다고 할 것인바, 개별 사업자에게 사업장을 임대한 건물의 소유자등은 사업장으로 사용되는 건물 등의 장소를 제공할 뿐 실질적인 폐기물 발생의 원인이 되는 사업활동을 하지 않으므로, 폐기물관리법령에서 명시적으로 소유자등이 폐기물을 ‘공동으로’ 또는 ‘총괄하여’ 처리하도록 하는 규정이 없는 한, 소유자등을 「폐기물관리법」 제17조제2항에 따라 신고해야 하는 사업장폐기물배출자로 보기는 어렵습니다.

그리고 「폐기물관리법」은 폐기물을 사업장폐기물(제2조제3호)과 ‘사업장폐기물 외의 폐기물’인 생활폐기물(제2조제2호)로 구분하여 정의하고 있고, 생활폐기물의 경우 특별자치시장 등에게 처리 의무를 부과(제14조제1항)하고 있는 한편, 사업장폐기물의 경우 해당 폐기물을 배출하는 사업자에게 지정폐기물 여부 확인(제17조제1항제1호), 폐기물 처리 기준ㆍ방법 등에 적합한 처리(제17조제1항제1호의2) 등의 의무를 부과하면서, 사업장에서 발생하는 폐기물을 스스로 처리하거나 폐기물처리업의 허가를 받은 자 등에게 위탁하여 처리(제18조제1항)하도록 규정하고 있는바, 폐기물의 종류에 따라 처리 주체 및 방법 등을 달리 규정하고 있습니다.

그렇다면 이 사안과 같이 하나의 건물에 다수의 임차사업자가 있는 경우, 개별 사업자가 배출하는 폐기물의 종류에 따라 처리 주체ㆍ방법이 달라질 수 있는데, 하나의 건물에 여러 사업장이 위치한다는 이유만으로 개별 사업자가 배출하는 폐기물의 발생량을 합산하여 소유자등에게 「폐기물관리법」 제17조제2항에 따른 신고 의무를 부과하는 것은 폐기물관리법령의 체계에도 부합하지 않습니다.

또한 「폐기물관리법 시행규칙」 별지 제6호서식의 사업장폐기물배출자 신고서에서는 신고인란에 “상호(명칭)”, “사업자등록번호” 등을, 폐기물 배출 사업장 현황란에 “업종”, “주 원료명 및 사용량”, “주 생산품명 및 생산량”, “제조공정”을 각각 기재하도록 하고, 이어서 사업장폐기물의 배출 및 처리 계획을 기재하도록 하고 있어, 사업장폐기물 배출에 관한 사항뿐만 아니라 생산ㆍ제조공정 등 해당 폐기물을 배출하는 사업의 내용에 관한 사항도 사업장폐기물배출자 신고서에 기재하도록 하고 있는바, 이는 실제 사업을 영위하는 사업자를 사업장폐기물배출자로 보아 신고하도록 한 것으로 해석하는 것이 합리적입니다.

아울러 침익적 행정행위의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석ㆍ적용하여야 하고 그 행정행위의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석해서는 안 된다고 할 것인데⁴⁾, 「폐기물관리법」 제68조제1항제1호의4에서는 같은 법 제17조제2항을 위반하여 신고를 하지 아니하거나 거짓으로 신고를 한 자에게 과태료를 부과하도록 규정하고 있는바, 폐기물을 1일 평균 300킬로그램 이상 배출하는 건물의 소유자등이 같은 법 제17조제2항에 따라 신고해야 한다고 해석하는 것은 명시적인 규정이나 합리적인 근거 없이 규제의 범위 및 처벌 대상을 확대하는 해석으로서 타당하지 않다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.

따라서 다수의 임차사업자가 있는 건물로서 폐기물을 1일 평균 300킬로그램 이상 배출하는 건물의 소유자등은 「폐기물관리법」 제17조제2항에 따라 신고해야 하는 사업장폐기물배출자에 해당하지 않습니다.

국내ㆍ국제항공운송사업자가 「항공사업법 시행규칙」 제8조제7항에 따라 면허내용 중 상호 또는 주소를 변경하는 변경면허 신청서를 제출한 경우, 국토교통부장관은 같은 조 제9항에 따라 변경하려는 상호 또는 주소와 관련이 없는 면허기준 충족 여부 및 결격사유 해당 여부까지 심사해야 하는 것은 아닙니다.

먼저 「항공사업법 시행규칙」 제8조제7항에서는 국내ㆍ국제항공운송사업자가 같은 법 제7조제6항에 따라 상호, 주소 등의 면허내용을 변경하려는 경우에는 별지 제6호서식의 변경면허 신청서에 그 변경 내용을 증명하는 서류를 첨부하여 국토교통부장관에게 제출하여야 한다고 규정하고 있고, 위 변경면허 신청서에서는 신청인의 제출서류를 변경 내용을 증명하는 서류만을 규정하고 있는바, 같은 규칙 제8조제9항에서 국토교통부장관은 변경면허의 신청을 받은 경우에 면허기준 충족 여부 및 결격사유 해당 여부를 심사하여 신청내용이 적합하다고 인정하는 경우에 면허증을 새로 발급하여야 한다는 규정을 둔 것은 변경면허 신청내용이 면허기준 등에 부합하는지를 확인하라는 의미로 해석되므로¹⁾, 국내ㆍ국제항공운송사업자가 면허내용 중 상호 또는 주소를 변경하려는 변경면허 신청을 한 경우, 국토교통부장관은 변경하려는 면허내용과 관련된 면허기준 충족 여부 및 결격사유 해당 여부를 확인하면 족하고, 변경하려는 면허내용과 관련이 없는 면허기준 충족 여부 및 결격사유 해당 여부까지 심사해야 하는 것은 아니라고 보아야 합니다.

그리고 일반적으로 면허변경 제도를 둔 취지는 면허 시 갖춘 시설기준, 인력기준 등 면허요건의 변동이 있는 경우 기존의 면허와 동일성을 유지하면서 면허의 효력이 계속된다는 전제 하에 면허의 내용을 바꿀 필요가 있는 경우에 다시 면허를 받도록 하면 바뀌지 않은 면허의 내용까지 다시 관할관청이 심사 등의 행정절차를 진행하게 되어 비경제적이므로, 면허의 동일성에 변화가 없는 면허의 일부 내용이 변경된 경우에는 변경된 내용만 변경면허를 받거나 신고하도록 하여 행정절차의 효율성과 민원인의 편의를 꾀하기 위한 것인²⁾바, 변경면허의 심사 시에는 변경하려는 면허내용과 관련된 사항만을 심사하는 것이 면허변경 제도의 취지에 부합한다고 할 것입니다.

또한 침익적 행정행위의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석·적용하여야 하고 그 행정행위의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석해서는 안 되는데³⁾, 「항공사업법 시행규칙」 제8조제9항에서는 항공운송사업자가 변경면허 신청을 한 경우, 국토교통부장관이 면허기준을 충족하는지와 결격사유에 해당하는지를 심사한 후 ‘신청내용이 적합하다고 인정하는 경우’에 면허증을 새로 발급하도록 규정하여, 변경하려는 면허내용과 관련된 사항에 대해서 심사하도록 규정하고 있음에도 불구하고, 국토교통부장관이 변경하려는 면허내용과 관련이 없는 면허기준 충족 여부 및 결격사유 해당 여부도 심사해야 한다고 해석할 경우, 국내·국제항공운송사업자는 변경하려는 면허내용과 관련이 없는 면허기준 충족 여부 및 결격사유 해당 여부에 대한 심사에 응할 의무를 부담하게 되는바, 이는 지나치게 국내ㆍ국제항공운송사업자에게 불리한 방향으로 확장해석하는 것으로서 타당하지 않다고 할 것입니다.

따라서 국내·국제항공운송사업자가 면허내용 중 상호 또는 주소를 변경하는 신청을 한 경우, 국토교통부장관은 변경하려는 면허내용과 관련이 없는 면허기준 충족 여부 및 결격사유 해당 여부까지 심사해야 하는 것은 아닙니다.

외국인을 임원으로 둔 내국법인이 학원법 제6조제1항에 따라 학원 설립ㆍ운영의 등록 또는 변경등록을 신청하려는 경우, 교육감이 학원법령에 규정되어 있지 않은 외국인등록사실증명을 반드시 제출하도록 요구할 수 있는 것은 아닙니다.

먼저 민원 처리에 관한 기본적인 사항을 규정하고 있는 「민원 처리에 관한 법률」 제6조제2항에서는 행정기관의 장은 법령의 규정 또는 위임이 있는 경우를 제외하고는 민원 처리의 절차 등을 강화하여서는 아니 된다고 규정하고 있고, 같은 법 제10조제1항에서는 행정기관의 장은 민원을 접수ㆍ처리할 때에 민원인에게 관계법령등에서 정한 구비서류 외의 서류를 추가로 요구하여서는 아니 된다고 규정하고 있는바¹⁾, 법령에 규정된 첨부서류 외에 구체적인 근거 규정을 두지 않은 서류를 신청인에게 반드시 제출하도록 요구할 수 있다고 보기는 어렵습니다.

그런데 학원 설립ㆍ운영등록을 신청하려는 경우 학원법 시행규칙 제3조제2항에서는 신청서와 함께 제출해야 하는 첨부서류로 원칙(院則), 학원 시설평면도, 정관 및 설립에 관한 이사회회의록 사본(학원 설립자가 법인인 경우만 해당함), 교습장소로 사용할 시설의 사용권을 증명할 수 있는 서류를 규정하고 있고, 학원 설립ㆍ운영 변경등록을 신청하려는 경우 같은 규칙 제6조제1항에 따라 학원의 시설평면도 및 교습장소로 사용할 시설의 사용권을 증명할 수 있는 서류를 첨부하도록 규정하고 있을 뿐, 학원 설립자가 법인인 경우로서 외국인을 임원으로 둔 경우 해당 임원에 대하여 외국인등록사실증명을 제출하도록 규정하고 있지 않은바, 이 사안의 경우 학원법령에서 규정한 첨부서류 외에 외국인등록사실증명을 교육감에게 반드시 제출하여야 한다고 해석할 수는 없다고 할 것입니다.

그리고 「출입국관리법」 제31조제1항 본문 및 같은 법 제88조제2항에 따르면 대한민국에 입국하지 않은 상태이거나 90일 미만으로 대한민국에 체류하는 외국인의 경우에는 같은 법에 따른 외국인등록을 할 수 없어 외국인등록사실증명을 발급받을 수 없는바, 학원법령에서 외국인등록사실증명을 첨부서류로 규정하고 있지 않음에도 외국인을 임원으로 둔 내국법인이 반드시 외국인등록사실증명을 제출해야 한다고 해석하는 것은 실질적으로 법령상 명확한 규정 없이 대한민국에 입국하지 않거나 90일 미만으로 대한민국에 체류하는 외국인을 임원으로 둔 내국법인의 학원 설립ㆍ운영을 제한하는 결과를 가져올 수도 있다는 점에서, 명문의 규정 없이 학원법 시행규칙 제3조제2항 및 제6조제1항에서 정한 첨부서류의 범위를 확대하여 해석하는 것은 타당하지 않습니다.

다만 교육감이 학원 설립ㆍ운영의 등록 등에 관한 사무를 수행할 때에는 학원법 제9조제1항에 따라 법인 임원의 결격사유 유무를 확인하여야 할 것이므로, 교육감이 학원 설립ㆍ운영 등록에 필요한 실질적인 요건을 심사하기 위해 필요한 최소한의 범위에서 당사자의 동의를 받아 같은 법 시행령 제5조제2항제1호에 준하는 정보로서 학원을 설립ㆍ운영하려는 법인 임원의 결격사유를 확인하기 위한 정보를 신청인에게 요구²⁾할 수 있다고 할 것입니다.

따라서 외국인을 임원으로 둔 내국법인이 학원 설립·운영의 등록 또는 변경등록을 신청하려는 경우, 교육감이 학원법령에 규정되어 있지 않은 외국인등록사실증명을 반드시 제출하도록 요구할 수 있는 것은 아닙니다.