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이 사안의 경우, 공유재산법 시행령 제46조제3항 본문에 따른 ‘제공받는 시설의 가액’에 토지의 가액을 포함하여야 합니다.

먼저 공유재산법 제3조의2제2호에서는 지방자치단체가 공유재산을 관리·처분하는 경우 지켜야 할 원칙으로 ‘취득과 처분이 균형을 이룰 것’을 규정하고 있는바, 같은 법 시행령 제46조제3항 본문은 법률에서 정하고 있는 균형의 원칙에 따라 기부대양여의 범위를 ‘제공받는 시설의 가액’을 기준으로 하도록 구체화한 규정으로 보아야 합니다.

그리고 공유재산법 제7조제2항제2호에서는 행정재산을 용도폐지하는 경우 그 용도에 사용될 대체시설을 제공한 자가 ‘부담한 비용의 범위에서’ 용도폐지된 재산을 양여받을 것을 조건으로 대체시설을 기부할 수 있도록 규정하고 있으므로, 이는 기부대양여의 범위를 ‘대체시설의 제공에 든 비용’을 기준으로 정하도록 한 것으로 볼 수 있습니다.

이러한 공유재산법의 문언 및 체계에 비추어 볼 때, 하위법령인 공유재산법 시행령 제46조제3항 단서에서 “토지의 경우에는 면적으로 산정한다”고 규정하고 있음을 들어 토지의 경우에는 같은 항 본문에 따른 가액 기준을 배제하고 면적만을 기준으로 기부대양여의 범위를 산정하여야 한다고 해석하는 것은 타당하지 않습니다.

나아가 공유재산법은 공유재산 등을 적정하게 보호하고 효율적으로 관리·처분하는 것을 목적(제1조)으로 하는 법률로서, 특히 기부대양여의 대상인 공유재산은 용도폐지되기 전까지는 지방자치단체의 행정목적에 직접 제공되는 행정재산으로서 공공성과 공익성이 크다는 점²⁾을 고려하면, 기부대양여의 범위 산정을 위한 공유재산법 시행령 제46조제3항 본문의 ‘제공받는 시설의 가액’에는 토지의 가액도 포함된다고 해석하는 것이 공유재산법의 목적 및 취지에 부합합니다.

한편 공유재산법 시행령 제46조제3항 본문에서 기부대양여의 범위로 정하고 있는 가액은 ‘시설’의 가액이므로 ‘토지’에 대해서는 같은 항 단서의 면적 기준만을 적용하여야 한다는 의견이 있습니다.

그러나 앞에서 살펴본 바와 같이 공유재산법 시행령 제46조제3항 단서의 규정은 균형의 원칙을 규정한 공유재산법 제3조의2제2호 및 제7조제2항제2호에 부합하는 방향으로 조화롭게 해석할 필요가 있다는 점, 기부대양여의 대상 재산이 토지 및 공작물이 결합된 형태인 경우 공작물이 본래의 용도대로 기능하려면 정착할 토지가 필수적이므로 토지와 공작물은 서로 불가분의 관계에 있어 같은 항 본문에 따른 ‘제공받는 시설의 가액’에는 공작물과 결합된 토지의 가액이 포함되는 것으로 보아야 한다는 점, 토지는 소재지에 따라 가액 편차가 클 수 있음에도 오로지 면적만을 기준으로 할 경우 대체시설을 제공하는 자가 현저히 낮은 가액의 토지를 제공함으로써 지방자치단체에 재산상 손실을 입히고 공유재산의 보호라는 공유재산법의 입법목적을 훼손할 수 있다는 점을 고려할 때, 그러한 의견은 타당하지 않습니다.

따라서 이 사안의 경우, 공유재산법 시행령 제46조제3항 본문에 따른 ‘제공받는 시설의 가액’에 토지의 가액을 포함하여야 합니다.

이 사안의 경우, 내화구조로 된 벽으로 구획된 경우에 해당하지 않습니다.

먼저 소방시설법 시행령 제15조제1항제1호에서는 특정소방대상물이 증축되는 경우 기존 부분에 증축 당시 소방시설기준을 적용하지 않을 수 있는 경우로 ‘기존 부분과 증축 부분이 내화구조로 된 바닥과 벽으로 구획된 경우’를 규정하고 있습니다.

여기서 ‘내화구조로 된 벽’이란 화재를 견딜 수 있는 성능을 가진 것으로서 관계 법령³⁾에 따른 내화구조의 기준을 갖춘 벽을 말하고, ‘구획’이란 일정한 공간을 경계를 지어 가르는 것⁴⁾을 의미하는데, 기존 부분과 증축 부분 사이의 화재 확산을 방지할 수 있도록 구획된 경우 기존 부분에 대하여 특례를 인정하려는 해당 규정의 취지를 고려하면, 여기서의 ‘구획’은 내화구조로 된 벽이 화재 확산을 방지하는 기능을 할 수 있도록 공간을 분리하는 것을 의미한다고 보아야 합니다.

그렇다면 이 사안과 같이 벽체 자체가 내화구조의 기준을 갖추었더라도 그 벽에 창문 또는 출입문이 있어 기존 부분과 증축 부분이 서로 차단되어 있지 않다면 그 개구부를 통하여 열·연기가 이동할 수 있으므로, 내화구조로 된 벽으로 ‘구획’된 것으로 보기 어렵습니다.

그리고 소방시설법 시행령 제15조제1항에서는 특례의 적용대상으로 ‘기존 부분과 증축 부분이 내화구조로 된 바닥과 벽으로 구획된 경우’(제1호)와 ‘기존 부분과 증축 부분이 자동방화셔터 또는 60분+ 방화문 등의 구조물로 구획된 경우’(제2호)를 각각 규정하고 있는데, 이 중 제2호의 자동방화셔터와 60분+ 방화문 등은 그 성질상 벽체의 개구부에 설치하는 방화설비로서, 개구부에 해당 설비를 설치하여 기존 부분과 증축 부분을 구획한 경우를 특례의 적용 대상으로 한 것입니다.

그런데 만약 소방시설법 시행령 제15조제1항제1호의 ‘내화구조로 된 벽으로 구획된 경우’에 이 사안과 같이 자동방화셔터 등의 방화설비를 설치하지 않은 개구부가 있는 경우도 포함된다고 본다면, 같은 항 제2호에 따라 개구부에 방화설비를 설치한 경우와 동일한 특례의 적용을 받게 되는바, 이는 같은 항 제1호와 별도로 제2호에 따른 구획 요건을 정한 규정 체계에 부합하지 않습니다.

또한 법령에서 일정한 원칙에 관한 규정을 둔 후 이러한 원칙에 대한 예외규정을 두는 경우, 이러한 예외규정을 해석할 때에는 합리적인 이유 없이 문언의 의미를 확대해서는 아니되고 엄격하게 해석할 필요가 있는데⁵⁾, 소방시설법 시행령 제15조제1항 단서는 특정소방대상물의 증축 시 기존 부분을 포함한 전체에 증축 당시의 소방시설기준을 적용해야 한다는 원칙에 대한 예외인바, 이 사안과 같이 기존 부분과 증축 부분 사이에 개구부가 있는 경우까지 그 적용대상으로 보는 것은 예외규정을 확대 해석하는 것으로서 타당하지 않습니다.

아울러 「소방시설 설치 및 관리에 관한 법률」은 국민의 생명·신체 및 재산을 보호하고 공공의 안전과 복리 증진에 이바지함을 목적으로 하는바(제1조), 건축물의 안전·방화 등을 위한 규정을 해석할 때에는 그러한 목적을 충실하게 실현할 수 있는 방향으로 해석할 필요가 있는데⁶⁾, 이 사안과 같이 기존 부분과 증축 부분 사이에 개구부가 있고, 그 개구부에 자동방화셔터나 방화문 등이 설치되지 않았다면 화재로 인한 열·연기 등으로부터 기존 부분과 증축 부분이 차단될 수 없음에도 이를 내화구조로 된 벽으로 구획된 경우에 포함하여 특례를 적용하는 것은 이러한 입법 목적에 부합하지 않는다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.

따라서 이 사안의 경우, 내화구조로 된 벽으로 구획된 경우에 해당하지 않습니다.

고형화되어 있어 흩날릴 우려가 없는 폐석면을 「폐기물관리법 시행규칙」 별표 5 제4호다목2)바)(1)에 따라 고형화처분하여 매립하는 것은 「폐기물관리법」 제13조를 위반하여 폐기물을 처리한 경우에 해당하지 않습니다.

먼저 「폐기물관리법 시행규칙」 별표 5 제4호다목2)바)에서는 고형화되어 있어 흩날릴 우려가 없는 폐석면의 처리기준 및 방법으로 포대로 포장하여 지정폐기물매립시설에 매립하도록 규정하고 있을 뿐 분진이나 부스러기 형태의 폐석면에 적용되는 처리기준 및 방법인 고형화처분을 금지하고 있지 않은바, 고형화되어 있어 흩날릴 우려가 없는 폐석면에 대해 분진이나 부스러기 형태에 적용되는 강화된 처리기준 및 방법을 적용하여 고형화처분을 하여도 이를 법령을 위반한 것으로 볼 수는 없습니다.

그리고 「폐기물관리법 시행규칙」 별표 5의 처리기준은 환경보전을 위한 최소한의 기준을 정하고 있는 것으로 보아야 하므로 이보다 강화된 조치를 하는 것은 가능하다고 할 것인데, 폐석면은 지정폐기물 중에서도 인체 위해성이 높은 폐기물로서 외형상 고형화되어 있더라도 운반 중에 파손·절단되어 비산의 위험이 있을 수 있으므로 비록 고형화되어 있어 흩날릴 우려가 없는 폐석면이라 할지라도 포대 포장 방식 대신 고형화처분을 선택하는 것은 폐기물의 위험성을 감소시키고 환경상 안전성을 높이기 위한 적절한 관리행위라고 볼 수 있습니다.

또한 이는 폐기물을 친환경적으로 처리함으로써 환경보전과 국민생활의 질적 향상에 이바지하기 위한 「폐기물관리법」의 입법목적(제1조) 및 같은 법 제3조의2에서 폐기물을 배출하는 경우에는 주변 환경이나 주민의 건강에 위해를 끼치지 아니하도록 사전에 적절한 조치를 하여야 하고(제2항), 폐기물은 그 처리과정에서 양과 유해성을 줄이도록 적합하게 처리되어야 한다(제3항)고 규정한 폐기물 관리의 기본원칙에도 부합합니다.

아울러 2007년 12월 28일 대통령령 제20478호로 개정된 「폐기물관리법 시행령」 별표 1의 개정연혁을 살펴보면, 종전에는 고형화되어 흩날릴 우려가 없는 석면은 지정폐기물에서 제외하였지만 일반 석면과 마찬가지로 인체에 유해한 성분을 함유하고 있으므로 지정폐기물로 분류하여 엄격하게 관리하도록 한 것¹⁾으로서, 폐석면 처리과정에서 포대 포장보다 더 강화된 처리기준 및 방법을 택하는 것은, 지정폐기물 관리체계 안에서 더 엄격하게 위해성을 예방하려는 것으로서 위와 같은 개정취지에 부합한다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.

따라서 고형화되어 있어 흩날릴 우려가 없는 폐석면을 「폐기물관리법 시행규칙」 별표 5 제4호다목2)바)(1)에 따라 고형화처분하여 매립하는 것은 「폐기물관리법」 제13조를 위반하여 폐기물을 처리한 경우에 해당하지 않습니다.

이 사안의 경우, 임신중지약물에 대한 수입품목허가가 「모자보건법」에 위반되는 것으로 볼 수 없습니다.

먼저 「모자보건법」 제14조제1항은 일정한 사유가 있는 경우에 의사가 인공임신중절수술을 할 수 있도록 규정하고 있고, 같은 법 제2조제7호는 태아와 그 부속물을 인공적으로 모체 밖으로 배출시키는 ‘인공임신중절수술’에 대해서만 정의하고 있는바, 문언상 「모자보건법」의 규율 대상은 의사의 ‘수술’에 한정되어있고, 임신중지약물이나 그 수입품목허가의 허용 또는 금지에 관해서는 아무런 규정을 두고 있지 않습니다.

그런데 어떠한 처분이 특정 법률에 ‘위반’된다고 하려면, 해당 처분이 그 법률에서 금지하거나 명령하는 규정의 규율대상에 해당하고 이를 위반한 것이어야 하는데, 의약품 수입품목허가는 「약사법」에 따라 식품의약품안전처장이 ‘의약품’에 대해 행하는 처분으로서, 애초에 「모자보건법」 제14조에 따른 ‘의사의 수술행위’에 해당하지 않을 뿐만 아니라 그 밖에 해당 법률상 금지규정에도 해당될 여지가 없어 「모자보건법」의 규율대상이 아니므로, 임신중지약물에 대한 수입품목허가가 「모자보건법」에 위반되는 것으로 볼 수 없습니다.

그리고 「약사법」 제42조에 따른 수입품목허가는 의약품의 안전성·유효성 등을 심사하여 의약품의 수입을 통한 시장 유통을 허용하는 「약사법」상의 절차인 반면, 「모자보건법」 제14조는 인공임신중절수술의 허용 한계를 정한 규정으로서 양자는 규율 목적과 대상을 달리하는데, 의약품 수입품목허가는 해당 의약품의 수입·유통을 허가하는 처분일 뿐, 특정한 임신중지 방법의 적법성을 결정하거나 이를 지시·명령하는 처분이 아니므로, 의약품의 수입을 허가하였다는 사정만으로 그 처분이 「모자보건법」 제14조를 위반하였다고 볼 수 없습니다.

또한 「모자보건법」 제14조는 같은 법 제28조에 따라 「형법」상 낙태죄 적용이 배제됨으로써 낙태에 대한 처벌 면제의 기준으로 기능해 온 규정일 뿐, 그 규정 자체가 ‘수술 외의 방법에 의한 임신중지’를 적극적으로 금지하는 독립적 금지규범이라고 보기는 어려우며, 임신중지를 원칙적으로 금지·처벌하던 「형법」 제269조제1항(자기낙태죄) 및 제270조제1항(의사낙태죄)이 2019년 4월 11일 헌법불합치 결정²⁾되어 2021년 1월 1일 효력을 상실한 이상, 「모자보건법」 제14조의 허용 사유를 반대해석하여 ‘해당 법률에서 정한 방법 및 사유 외의 임신중지는 금지된다’는 독립적 금지효과를 도출하는 것은 규범체계에 부합하지 않을 뿐 아니라, 명문의 근거 없이 침익적 제한을 창설하게 되어 위 헌법불합치 결정의 취지에도 반한다는 점에서 허용되기 어렵습니다.

아울러 「모자보건법」은 모성 및 영유아의 생명과 건강을 보호하여 국민보건 향상에 이바지 하는 것을 목적(제1조)으로 하는바, 안전성 등이 확인된 의약품에 대해서까지 수입품목허가를 금지하여 일반국민이 사용할 수 없다고 본다면, 오히려 모성의 생명권 및 건강권 보호라는 「모자보건법」의 입법목적에 부합하지 않는 측면이 있으며, 「형법」 제269조제1항 등에 대한 헌법불합치 결정의 주요 취지는 임신의 유지 여부에 관한 여성의 자기결정권을 과도하게 제약하여서는 아니 되고 태아의 생명보호와 여성의 자기결정권을 조화롭게 형성해야 한다³⁾는 데에 있는바, 이러한 취지에 비추어 보더라도 안전성 등이 확인된 임신중지약물이라면 그 수입품목허가 자체를 「모자보건법」 위반으로 금지할 것은 아니라는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.

한편 「모자보건법」이 수술만을 규정하고 있으므로, 그 밖의 방법인 약물은 금지되고 그 수입품목허가도 허용되지 않는다는 의견이 있으나, 「모자보건법」 제14조는 1973년 제정 당시부터 존재했던 규정으로 그간의 의학적 발전과 임신중지 수단의 다양화를 미처 반영하지 못한 것일 뿐 그로부터 임신중지약물이나 그 수입품목허가를 적극적으로 금지하려는 취지까지 도출되는 것으로 볼 수는 없으며, 특히 「형법」상 낙태죄의 주요 부분이 효력을 상실한 현재의 법체계 하에서는 「모자보건법」 제14조 및 제28조를 수술 외의 방법에 대한 금지의 근거로 해석할 규범적 전제 역시 성립하기 어렵습니다.

나아가 인공임신중절에 관한 규정을 정비하는 내용(각주: 2020. 11. 18. 의안번호 제2105459호로 정부제출된 모자보건법 일부개정법률안 주요내용 참조)의 「모자보건법」 개정안 등이 입법에 이르지 못한 채 현행 「모자보건법」 제14조가 존속하고 있는 상황에서 임신중지약물에 대하여 수입품목허가를 할 수 없다는 의견도 있을 수 있으나, 임신중단의 허용 주수·사유·절차 등 그 규율체계를 입법적으로 명확히 정비할 필요가 있다는 점은 별론으로 하고, 그러한 입법적 조치가 미비하다는 이유로 현행 「모자보건법」 제14조를 임신중지약물의 수입품목허가 자체를 금지하는 근거로 삼는 것은 타당하지 않습니다.

따라서 이 사안의 경우, 임신중지약물에 대한 수입품목허가가 「모자보건법」에 위반되는 것으로 볼 수 없습니다.

이 사안의 경우, 사업주 본인이 안전보건관리책임자가 될 수 있습니다.

먼저 「산업안전보건법」 제15조제1항에서는 사업주는 사업장을 실질적으로 총괄하여 관리하는 사람에게 같은 항 각 호의 사업장 안전 및 보건에 관한 업무를 총괄하여 관리하도록 하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 같은 조 제1항 각 호의 업무를 총괄하여 관리하는 사람을 안전보건관리책임자로 규정하면서 같은 법 제17조에 따른 안전관리자와 같은 법 제18조에 따른 보건관리자를 지휘·감독하도록 하고 있습니다.

그런데 같은 법 제15조제1항에서는 사업장에 대한 실질적인 총괄 관리 권한을 보유하였는지 여부를 기준으로 안전보건관리책임자 자격요건을 정하고 있을 뿐, 사업주가 안전보건관리책임자가 되는 것을 금지하거나 반드시 사업주 외의 사람을 안전보건관리책임자로 선임하여야 한다고 규정하고 있지 않으므로, 사업주가 직접 사업장을 총괄·관리하는 경우에는 사업주 본인이 안전보건관리책임자가 되는 것이 법령의 문언상 타당합니다.

그리고 만약 사업주가 사업장을 실질적으로 총괄·관리하고 있음에도 사업주 외의 사람을 안전보건관리책임자로 선임하여야 한다고 해석한다면, 사업장의 안전·보건 업무에 관한 실제 권한이 없는 사람에게 형식적으로 안전보건관리책임자의 지위를 부여하게 될 것인바, 사업장의 안전·보건에 관한 사항을 실질적으로 지휘·감독할 권한과 책임을 가진 자를 중심으로 안전보건관리체제를 구축하고 책임소재를 명확히 하려는 「산업안전보건법」의 목적(제1조)에 부합한다고 보기 어렵습니다.

또한 「산업안전보건법」 제15조제1항을 위반한 경우에는 과태료를 부과하도록 규정하고 있어(제175조제5항제1호), 사업주가 사업장을 실질적으로 총괄하여 관리하고 있음에도 안전보건관리책임자를 선임해야 하는 주체가 사업주라는 이유로 사업주 본인이 안전보건관리책임자가 될 수 없다고 해석하는 것은 침익적 행정처분의 근거 규정을 사업주에게 불리한 방향으로 지나치게 확장 해석하는 것으로서 타당하지 않습니다.

한편 사업주와 안전보건관리책임자는 별개의 주체이므로 사업주는 안전보건관리책임자가 될 수 없다는 의견이 있으나, 안전보건관리책임자 제도는 특정한 직위를 형식적으로 부여하는 데 있는 것이 아니라 사업장의 안전·보건 업무를 실질적으로 총괄·관리하는 권한과 책임을 가진 사람에게 그 역할을 수행하도록 하려는 것으로, 안전보건관리책임자에 대해서는 「산업안전보건법」 제17조 및 제18조에 따른 ‘안전관리자’나 ‘보건관리자’와 달리 그 업무만을 전담하도록 하고 있지 않은 점, 사업장을 실질적으로 총괄·관리하는 사업주가 안전보건관리책임자라면 사업장의 안전·보건 업무에 대한 비용·인력·시설 개선 등에 대한 신속한 판단과 집행이 가능하고 책임소재가 명확해져 안전보건관리책임자 제도 취지에 부합할 수 있다는 점을 고려할 때, 그러한 의견은 타당하지 않습니다.

따라서 이 사안의 경우, 사업주 본인이 안전보건관리책임자가 될 수 있습니다.

스프링클러설비를 설치하지 않아도 되는 공장등은 지붕과 외벽이 모두 불연재료이면서 지붕과 외벽이 모두 내화구조로 되어 있는 경우에만 해당합니다.

먼저 소방시설법 시행령 별표 4 제1호라목에서는 스프링클러설비를 설치해야 하는 특정소방대상물을 규정하면서 같은 목 10)에서는 “지붕 또는 외벽이 불연재료가 아니거나 내화구조가 아닌” 공장등을 정하고 있는데, 문언상 “지붕 또는 외벽”의 “또는”은 선택적 연결을 의미하므로 지붕과 외벽 중 어느 하나가 후술하는 요건에 해당하는 경우에는 적용대상이 된다고 보아야 하고, “불연재료가 아니거나 내화구조가 아닌”이라는 표현 역시 ‘불연재료가 아닌 경우’와 ‘내화구조가 아닌 경우’ 중 어느 하나의 요건이라도 충족한 경우에는 적용대상으로 보는 것이 타당합니다.

그렇다면 지붕이나 외벽 중 어느 하나라도 불연재료가 아닌 경우에 해당하거나 지붕이나 외벽 중 어느 하나라도 내화구조로 되어 있지 않은 경우에는 스프링클러설비 설치대상으로 보아야 하는바, 이를 반대해석하면 결국 지붕과 외벽이 모두 불연재료이면서 동시에 내화구조인 공장등만이 스프링클러설비 설치대상에 제외된다고 보는 것이 문언에 부합합니다.

그리고 2014년 7월 7일 대통령령 제25444호로 소방시설법 시행령이 일부개정되면서 공장등의 지붕 또는 외벽이 불연재료가 아니거나 내화구조가 아닌 경우에는 스프링클러설비를 갖추도록 기준을 강화하였는데, 이는 공장등의 지붕 또는 외벽이 불연재료가 아니거나 내화구조가 아닌 경우 화재 발생 시 급격히 확산되어 피해가 크다는 문제를 개선하기 위한 취지인바, 지붕과 외벽이 모두 불연재료이면서 동시에 내화구조인 공장등만이 스프링클러설비 설치대상에 제외된다고 보는 것이 같은 영의 입법 취지에도 부합합니다.

또한 국민의 생명·신체 및 재산을 보호하고 공공의 안전과 복리 증진에 이바지하기 위한 소방시설법의 목적(제1조)과, 소화설비의 설치는 국민의 생명·신체 및 재산 보호와 직결되어 있어 엄격하게 해석할 필요가 있다는 점을 고려할 때, 지붕과 외벽 중 어느 하나라도 화재 발생 시 불에 잘 타지 않는 불연재료를 사용하지 않거나 화재를 견딜 수 있는 내화구조가 아닌 공장등의 경우에는 스프링클러설비를 갖추어야 한다고 해석하는 것이 타당합니다.

따라서 스프링클러설비를 설치하지 않아도 되는 공장등은 지붕과 외벽이 모두 불연재료이면서 지붕과 외벽이 모두 내화구조로 되어 있는 경우만 해당합니다.

이 사안의 경우, 「근로기준법」 제2조제2항에 따라 통상임금을 평균임금으로 하여 퇴직금을 산정하여야 합니다.

먼저 「근로기준법」 제2조에서는 평균임금의 산출 방법에 관하여 규정하면서(제1항제6호), 같은 조 제1항제6호에 따라 산출된 금액이 그 근로자의 통상임금보다 적으면 그 통상임금액을 평균임금으로 한다고 규정(제2항)하고 있는데, 이처럼 같은 법 제2조제2항은 별개의 독립적인 규정이 아니라 같은 조 제1항제6호와 불가분의 관계에서 평균임금 개념을 보완하는 규정인바, 평균임금을 산출할 때에는 원칙적으로 같은 조 제1항제6호에 따르되, 그 산출된 금액이 통상임금보다 낮아지는 경우에는 같은 조 제2항이 적용되어 통상임금액이 최종적인 평균임금이 됩니다.

그렇다면 퇴직급여법에서 「근로기준법」 제2조제2항의 적용을 배제하는 별도의 규정을 두고 있지 않은 한, 퇴직급여법 제8조제1항에 따라 근로자의 퇴직금을 산정할 때에도 마찬가지로 해당 근로자의 평균임금이 통상임금보다 적으면 「근로기준법」 제2조제2항에 따라 통상임금액을 평균임금으로 하여 퇴직금을 산정하여야 할 것입니다.

그리고 통상임금은 「근로기준법」에 따른 연장·야간·휴일근로에 대한 가산임금(제56조), 해고예고수당(제26조) 및 연차유급휴가수당(제60조) 등 각종 법정수당을 산정하는 ‘기준임금’으로서 실제 근로시간이나 근무실적 등에 따라 증감·변동될 수 있는 평균임금의 최저한을 보장하는 기능을 하는 한편³⁾, 퇴직금 제도는 근로자의 통상의 생활을 종전과 같이 보장하려는 데 그 취지가 있는 제도인바⁴⁾, 그 퇴직금의 산정 기초가 되는 평균임금이 각종 법정수당의 산정 기초인 통상임금에도 미치지 못하는 경우에는 이를 보정하여 통상임금액을 기초로 산정된 퇴직금으로 지급할 수 있도록 하는 것이 통상임금 및 퇴직금 제도를 둔 취지에 부합하는 해석입니다.

아울러 「근로기준법」은 헌법에 따라 근로조건의 기준을 정함으로써 근로자의 기본적 생활을 보장·향상시키는 것을 목적(제1조)으로 하고 있고, 퇴직급여법은 근로자 퇴직급여제도의 설정 및 운영에 필요한 사항을 정함으로써 근로자의 안정적인 노후생활 보장에 이바지함을 목적(제1조)으로 하고 있는바, 두 법률의 입법목적에 비추어 볼 때 소정근로를 제공한 근로자가 통상임금액을 기초로 산정한 퇴직금에 미치지 못하는 금액을 퇴직금으로 지급받는 것은 근로자의 기본적 생활 및 안정적인 노후생활을 보장하려는 두 법률의 입법목적에 부합하지 않는다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.

따라서 이 사안의 경우, 「근로기준법」 제2조제2항에 따라 통상임금을 평균임금으로 하여 퇴직금을 산정하여야 합니다.

이 사안의 경우, 토지 사용에 대한 공유자 전원의 동의를 받아야 합니다.

국토계획법 제57조제1항 및 같은 법 시행규칙 제9조제1항제1호에서는 개발행위허가를 신청하려면 “토지의 소유권 또는 사용권 등 신청인이 당해 토지에 개발행위를 할 수 있음을 증명하는 서류” 등을 첨부하여 개발행위허가권자에게 제출하여야 한다고 규정하고 있을 뿐, 공유토지에 대한 개발행위허가 신청 시 토지 사용에 대한 공유자 전원의 동의를 받아야 하는지 아니면 공유자 과반수의 동의만 받으면 되는지에 관하여는 규정하고 있지 않으므로, 이 사안의 경우 공유물의 관리ㆍ처분ㆍ변경에 관한 일반법인 「민법」에 따라야 할 것입니다.

그런데 「민법」 제262조제1항에서는 물건이 지분에 의하여 수인의 소유로 된 때에는 공유로 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제264조에서는 공유자가 다른 공유자의 동의 없이 공유물을 처분하거나 변경하지 못한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제265조 본문에서는 공유물의 관리에 관한 사항은 공유자의 지분의 과반수로써 결정한다고 규정하고 있는바, 이 사안에서는 공유토지에서 건축물을 신축하기 위하여 하려는 토지의 형질변경이 공유물의 처분 또는 변경에 해당하는지 아니면 공유물의 관리에 관한 사항에 해당하는지가 문제됩니다.

먼저 국토계획법 시행규칙 제9조제1항제1호에서는 개발행위를 하려는 자가 개발행위허가 신청하는 경우 토지의 소유권 또는 사용권 등 신청인이 해당 토지에 개발행위를 할 수 있음을 증명하는 서류를 제출하도록 하고 있는바, 이는 신청인이 해당 토지에서 계획한 개발행위를 안정적이고 적법하게 수행할 수 있는 권원을 확보하였는지를 확인하기 위한 서류를 제출해야 한다는 의미¹⁾로 이해됩니다.

그런데 국토계획법 제56조제1항제2호에 따라 개발행위허가를 받아야 하는 토지의 형질변경은 건축물의 신축 등을 위해 토지의 형상을 그에 적합한 대지로 변경하는 공사²⁾로서 절토ㆍ성토ㆍ정지ㆍ포장 등의 방법으로 토지의 형상을 변경함으로써 토지의 형질을 외형적으로 사실상 변경시키고 또 그 변경으로 말미암아 원상회복이 어려운 상태로 만드는 것인데³⁾, 이는 공유물을 사용ㆍ수익할 구체적인 방법을 정하는 등 공유물의 관리행위를 넘어 공유물의 기존의 모습에 본질적 변화를 일으키는 ‘처분’이나 ‘변경’에 해당하는 바⁴⁾, 이 사안의 경우 공유토지 사용에 대한 공유자 전원의 동의를 받아야 한다고 보아야 합니다.

그리고 「건축법」 제11조제11항제2호에서는 공유 건축물 및 토지에 대한 공유자 수의 100분의 80 이상의 동의를 받고 동의한 공유자의 지분 합계가 전체 지분의 100분의 80 이상인 경우 예외적으로 소유권을 확보하지 않아도 건축허가를 받을 수 있도록 하는 특례를 명시적으로 규정하고 있는 반면, 국토계획법령에서는 공유토지에 대한 개발행위허가 신청 시 동의를 받아야 하는 공유자 수의 비율에 대한 별도의 규정을 두고 있지 않은 점을 고려할 때, 이 사안의 경우 「민법」상 공유물의 규정을 엄격하게 적용하여 토지 사용에 대한 전원의 동의가 필요하다고 해석하는 것이 타당합니다.

아울러 토지 사용에 대한 일부 공유자의 동의만으로 개발행위허가를 할 경우 개발행위허가 처분 이후 동의하지 않은 다른 공유자 사이에서 법적 다툼이 발생할 가능성을 배제할 수 없는바, 행정의 실효성과 안정성을 담보하기 위해서는 공유토지의 사용에 대한 동의 요건에 대해서는 엄격하게 해석할 필요가 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.

따라서 이 사안의 경우, 토지 사용에 대한 공유자 전원의 동의를 받아야 합니다.

산업집적법 제28조의5제1항제3호에 따라 지식산업센터에 입주할 수 있는 시설은 같은 법 시행령 제36조의4제2항 각 호의 시설을 제외한 모든 시설입니다.

먼저 산업집적법 제28조의5제1항제3호에서는 지식산업센터에 입주할 수 있는 시설의 하나로서 “그 밖에 입주업체의 생산 활동을 지원하기 위한 시설로서 대통령령으로 정하는 시설”을 규정하고 있고, 그 위임에 따른 같은 법 시행령 제36조의4제2항 각 호 외의 부분 본문에서는 “같은 법 제28조의5제1항제3호에 따른 입주업체의 생산 활동을 지원하기 위한 시설은 다음 각 호의 시설을 제외한 시설로 한다”고 규정하고 있어, 같은 법 시행령 제36조의4제2항 각 호의 시설을 제외한 시설이라면 입주업체의 생산 활동을 지원하기 위한 시설에 해당한다는 점이 산업집적법령의 문언 및 규정체계상 명확하다고 할 것이고, 해당 시설이 입주업체의 생산 활동을 지원하기 위한 기능 등을 갖추었는지 별도로 판단하도록 규정하고 있지 않으므로, 같은 영 제36조의4제2항 각 호의 시설을 제외한 모든 시설은 “같은 법 제28조의5제1항제3호에 따라 지식산업센터에 입주할 수 있는 입주업체의 생산 활동을 지원하기 위한 시설”에 해당한다고 보아야 합니다.¹⁾

그리고 통상적으로 법률에서 “…하는 시설로서 대통령령으로 정하는 시설”과 같은 표현 방식으로 위임 규정을 두는 것은 어떠한 내용을 하위법령으로 정할 것인지 상위법령에서 예측할 수 있도록 하기 위한 것으로서²⁾, 하위법령에서 이러한 방식으로 위임된 사항을 정할 때에는 “…하는 시설로서”의 기준에 부합하는 사항을 규정해야 할 것이므로³⁾, 산업집적법 시행령 제36조의4제2항 각 호의 시설을 제외한 시설은 이미 “입주업체의 생산 활동을 지원하기 위한 시설”의 기준을 충족하고 있는 것으로 보아야 할 것입니다.⁴⁾

또한 종전 산업집적법 시행령(2023년 3월 28일 대통령령 제33366호로 타법개정되어 같은 날 시행되기 전의 것) 제36조의4제2항에서는 입주업체의 생산활동을 지원하기 위한 시설을 열거하여 규정하고 있었는데, 2023년 3월 28일 대통령령 제33366호로 타법개정하면서 농업, 도박업, 주택 공급업 등 일부 시설을 제외한 대부분의 시설을 입주할 수 있도록 하여 입주기업의 편익을 제고하고 지식산업센터를 활성화하려는 취지에서⁵⁾ 지식산업센터에 입주할 수 없는 시설만 규정하는 것으로 규정방식을 변경하였는바, 산업집적법 제28조의5제1항제3호에 따라 지식산업센터에 입주할 수 있는 시설 여부를 판단할 때, 같은 법 시행령 제36조의4제2항 각 호의 시설에 해당하지 않는 시설인지 여부에 대한 판단 외에 입주업체의 생산 활동을 지원하기 위한 시설인지에 관한 별도의 판단이 있어야 한다고 해석하는 것은, 특별한 근거 없이 지식산업센터 입주대상 시설에 대한 규제를 강화하는 것으로서 입주업체의 범위를 넓히려는 산업집적법령의 취지에 부합하지 않습니다.

따라서 산업집적법 제28조의5제1항제3호에 따라 지식산업센터에 입주할 수 있는 시설은 같은 법 시행령 제36조의4제2항 각 호의 시설을 제외한 모든 시설입니다.

「전기사업법」 제7조제5항제5호에 따라 의견수렴 절차를 거쳐야 하는 발전사업의 범위는 같은 법 시행령 제4조의2제2항 각 호에 규정된 사업으로 한정됩니다.

먼저 「전기사업법」 제7조제5항제5호에서는 신재생에너지법 제2조에 따른 태양에너지 중 태양광, 풍력, 연료전지를 이용하는 발전사업의 경우 “대통령령으로 정하는 바에 따라 사전고지를 통하여 주민 의견수렴 절차를 거칠 것”이라고 규정하여 주민 의견수렴 절차의 적용 범위와 방법 등을 직접 규정하지 않고 대통령령으로 정하도록 위임하고 있는데, 이는 발전사업의 종류와 규모 등에 따른 현실 적합성을 고려하여 주민 의견수렴 절차를 거쳐야 하는 대상과 절차 등을 대통령령에서 구체적으로 정하도록 한 것인바, 「전기사업법 시행령」 제4조의2제2항 각 호에서 사업의 종류와 범위 및 공고 시한을 한정적으로 열거하여 규정하였다면, 이는 해당 사업에 대해서만 의견수렴 의무를 부과한 규정으로 해석하는 것이 문언에 부합합니다.

특히 「전기사업법 시행령」 제4조의2제2항제2호다목에서는 신재생에너지법 제2조제1호나목에 따른 연료전지 발전사업에 대한 공고 시한을 정하면서, 그 대상을 발전설비용량이 “3천킬로와트를 초과하는 발전사업”으로만 한정하고 있는데, 이와 같이 발전설비용량을 기준으로 특정 용량을 초과하는 경우만을 선별하여 규정한 것은 그 용량에 미달하는 사업은 의견수렴 절차를 생략할 수 있도록 하려는 입법 의도가 반영된 것으로 보아야 합니다.

그리고 주민 의견수렴 절차는 발전사업의 허가를 받으려는 자에게는 시간적·경제적 부담을 지우는 규제적 성격을 가지는바, 「전기사업법 시행령」 제4조의2제2항 각 호에 해당하지 않는 사업까지 의견수렴 절차 규정이 적용되는 것으로 확대하여 해석하는 것은 법치행정의 원칙상 허용되기 어려울 뿐만 아니라, 발전사업을 하려는 자의 입장에서 볼 때 공고 시기·방법 등이 문언상 명확하지 않아 사업 진행에 어려움을 초래할 수 있다는 점에서도 타당하지 않습니다.

아울러 발전사업에 대한 의견수렴 규정에 관한 입법연혁을 살펴보면, 2020년 9월 20일 대통령령 제31066호로 「전기사업법 시행령」을 일부개정하면서 발전사업에 대한 의견수렴 대상사업을 주민생활이나 환경에 미치는 영향의 정도를 고려하여 환경영향평가 대상사업 등 ‘일정 수준 이상의 사업’으로 범위를 한정하고, 이에 해당하지 않는 소규모 발전사업에 대해서는 의견수렴 절차 규정을 적용하지 않으려는 취지로 마련된 규정이라는 점¹⁾도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.

따라서 「전기사업법」 제7조제5항제5호에 따라 의견수렴 절차를 거쳐야 하는 발전사업의 범위는 같은 법 시행령 제4조의2제2항 각 호에 규정된 사업으로 한정됩니다.